Ungleiche Stimmen in der internationalen Klimapolitik: Wer ist am wichtigsten?

Der Klimawandel betrifft uns alle, aber nicht in gleichem Maße. Wie kann oder sollte sich die Ungleichheit in den Beteiligungsstrukturen auf der internationalen Ebene der Klimapolitik widerspiegeln? Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) hat im Laufe der Zeit bestimmten stark betroffenen Gruppen der Zivilgesellschaft besondere Anerkennung und Plattformen gegeben. Ich denke daher über die theoretischen Grundlagen für diese Bemühungen nach und darüber, warum dies für die Aufrechterhaltung der demokratischen Legitimität von entscheidender Bedeutung ist.

Dies basiert auf meinem jüngsten Artikel: „Recognising Differentiated Affectedness Within a Global Demos: Promoting the Democratic Legitimacy of the UNFCCC", der hier im Open Access eingesehen werden kann.

Repräsentation und der Kampf um Gehör

Der Klimawandel ist auf internationaler Ebene rechtlich als "gemeinsames Anliegen der Menschheit" anerkannt. Bestimmte geografische Gebiete sind jedoch stärker von schwerwiegenden Auswirkungen bedroht, ebenso wie bestimmte soziale Gruppen. Der IPCC erkennt an, dass für indigene Gemeinschaften, Frauen, ältere Menschen, Behinderte und Menschen mit gesundheitlichen Problemen, Vertriebene, in Armut lebende Menschen, andere historisch marginalisierte Gruppen oder Menschen, die in bestimmten Sektoren arbeiten, oft viel mehr auf dem Spiel steht.

Aber es gibt eine sichtbare Unzufriedenheit unter den Gemeinschaften, die das Gefühl haben, dass ihre Interessen von ihren politischen Vertretern und Regierungen routinemäßig missachtet werden. Die Streiks der "Fridays for Future"-Bewegung, die Demonstrationen der Landwirte in Europa sowie die jüngsten Wellen von Klagen indigener, jugendlicher und anderer gefährdeter Gruppen (siehe den Fall  Klimaseniorinnen  gegen die Schweiz) sind durch das starke Gefühl der Entmündigung motiviert. Diese Bewegungen werfen die Frage auf, wie stark betroffene Gruppen in wichtigen Entscheidungsprozessen überhaupt vertreten sind.

Betroffene Gruppen im UNFCCC

Das UNFCCC ist ein staatlich gelenkter Prozess,  aber im Laufe der Jahre zunehmend NRO mit Beobachterstatus einbezogen. Der Grund dafür ist nicht nur die Forderung nach einem Wissensinput, sondern auch die Schließung vermeintlicher Lücken in der demokratischen Legitimation, die Überwindung politischer Spaltungen auf staatlicher Ebene und die Förderung von Werten wie Offenheit, Inklusivität und einer "Alle Mann an Deck"-Mentalität.

Ursprünglich wurden die Beobachter in zwei Kategorien eingeteilt: diejenigen, die mit der Wirtschaft verbunden sind, und diejenigen, die Umweltbelange vertreten. Doch allmählich wurde die Gruppe der anerkannten Beobachter aufgrund von Lobbyarbeit und der Einsicht, dass Umwelt-NGOs bestimmte Interessen nicht angemessen vertreten, um Organisationen indigener Völker, Gewerkschafts-NGOs, Frauen- und Gender-NGOs, Kinder- und Jugend-NGOs sowie NROs, die Landwirtschaft und Landwirte vertreten, erweitert. Diese Gruppen genießen bestimmte Beteiligungsgarantien, wie etwa die Möglichkeit, bei Sitzungen zu sprechen.

Darüber hinaus haben einige Gruppen zusätzliche institutionelle Räume erhalten, in denen sie ihre besonderen Interessen hervorheben und vertreten können.  So ist beispielsweise der Tagesordnungspunkt "Gender und Klima" speziell auf Genderfragen ausgerichtet, und das Arbeitsprogramm für Landwirtschaft und Ernährungssicherheit hat eine erhöhte Relevanz für Landwirte. Im Rahmen des Pariser Abkommens von 2015 wurde eine Plattform für lokale Gemeinschaften und indigene Völker Local Communities and Indigenous Peoples Platform (- LCIPP) als Mechanismus zur "Integration traditioneller, indigener und lokaler Wissenssysteme in den UNFCCC-Prozess" eingerichtet. Im Jahr 2023 wurde außerdem die Rolle des "Presidency Youth Climate Champion" für einen jungen Vertreter geschaffen, um ein sinnvolles Engagement der Jugend zu ermöglichen.

Erkennen von Ungleichheit und ihren Herausforderungen

Diese Entwicklungen werden weitgehend als positiv für die demokratische Legitimität des UNFCCC angesehen. Aber könnte dies auch einige tief verwurzelte Vorstellungen von Demokratie in Frage stellen, und ist es möglich, die Anerkennung von Ungleichheit in den Beteiligungsstrukturen auf faire Weise zu operationalisieren.

Die weithin akzeptierte Demokratietheorie stützt sich in der Regel auf zwei Schlüsselprinzipien. Der Grundsatz der Allbeteiligung bedeutet, dass jeder, der potenziell von einem Entscheidungsprozess betroffen ist, das Recht haben sollte, sich zu beteiligen. Und der Grundsatz der demokratischen Gleichheit bedeutet, dass jede Person, die Teil dieser betroffenen Gemeinschaft ist, die gleichen demokratischen Rechte erhalten sollte.

In Bezug auf den Klimawandel bedeutet dies, dass alle Menschen auf der Welt Anspruch auf eine Vertretung im UNFCCC haben sollten, aber niemand sollte gegenüber einem anderen bevorzugt werden. Dies entspricht jedoch nicht der Realität, da für viele Gruppen mehr auf dem Spiel steht. Es mag intuitiv richtig sein, den am stärksten Betroffenen Vorrang zu geben. Aber es ist etwas, das aus Gründen, die bei der Anwendung auf das Klimaproblem besonders deutlich werden, schwer zu operationalisieren ist.

Die größte Herausforderung besteht darin, dass Gemeinschaften auf unterschiedlichste Weise betroffen sein können, sei es in physischer, wirtschaftlicher, sozialer oder kultureller Hinsicht. Auch wenn es verlockend sein mag, diese Auswirkungen anhand wissenschaftlicher Kriterien zu messen und zu vergleichen, so sind rein objektive Ansätze doch sehr unzureichend, wenn es darum geht, Auswirkungen zu bewerten, die sich auf die Identität einer Gruppe auswirken, wie etwa der Verlust von kulturellem Erbe oder indigenem Land. Die Ermittlung der Betroffenheit ist in vielen ihrer Dimensionen eine selbst konstruierte und zutiefst politische Aufgabe.

Angesichts der praktischen Zwänge auf globaler Ebene könnte die stärkere Sichtbarkeit einiger Gruppen zudem um den Preis erfolgen, dass andere an den Rand gedrängt werden. Menschen mit besonderen gesundheitlichen Problemen, ältere Menschen, Migranten, Flüchtlinge, andere Vertriebene, Menschen, die in Armut oder in informellen Siedlungen leben, sind nur einige Beispiele für andere Gruppen, die im Rahmen des UNFCCC keine eigenen anerkannten Interessengruppen haben.

Eine weitere Herausforderung besteht darin, den sich im Laufe der Zeit verändernden Betroffenheitsgraden Rechnung zu tragen und die Beteiligung betroffener Gruppen mit der legitimen Notwendigkeit in Einklang zu bringen, Teilnehmer mit Fachwissen und technischer Kompetenz angemessen zu berücksichtigen.

Flexible Ansätze sichern Legitimität

Es gibt keine perfekte Wissenschaft zur Beantwortung dieser Fragen. Aber es liegt in der Natur der demokratischen Ideale, dass ihre genaue Umsetzung immer ein Ziel bleiben wird. Wir können uns bemühen nur die demokratischen Werte so gut wie möglich aufrechtzuerhalten, was sich positiv auf die Legitimität auswirken wird. Die Berücksichtigung unterschiedlicher Grade der Betroffenheit in den Beteiligungsstrukturen ist daher ein Wert, der angestrebt und ständig verfeinert werden kann; nicht durch statische Regeln, sondern durch deliberative, pragmatische und iterative Prozesse, die Bottom-up-Befürwortung und wissenschaftlichen Input integrieren.

Dies ist wohl das, was wir im Rahmen der UNFCCC im Zuge der Entwicklung ihrer partizipatorischen Landschaft erlebt haben. Die weitgehende Offenheit für Beobachter in Anerkennung des universellen Anliegens des Klimawandels hat es verschiedenen betroffenen Gruppen ermöglicht, den Raum zu betreten und mit Hilfe ihrer eigenen Aussagen und untermauert durch wissenschaftliche Beweise erfolgreich höhere Beteiligungsmöglichkeiten einzufordern. Die UNFCCC sollte weiterhin offen und anpassungsfähig bleiben, um ihre demokratische Legitimität zu wahren.